德市卫办发〔2012〕173号
德阳市卫生局
关于印发《德阳市说理式卫生行政执法监督文书制作指导意见》的通知
各县（市、区）卫生局、市卫生执法监督支队：
现将《德阳市说理式卫生行政执法监督文书制作指导意见》印发给你们，请认真组织学习并遵照执行。
附件：德阳市说理式卫生行政执法监督文书制作指导意见
二〇一二年四月九日
附件：
德阳市说理式卫生行政执法监督文书制作指导意见
为进一步贯彻落实科学发展观，践行科学监管理念，全面提高卫生监督执法人员依法行政水平，推进我市卫生监督工作向“执法管理科学化，执法行为规范化，执法监督网格化，执法程序标准化，执法服务人性化”方向发展，努力实现卫生执法监督工作“政府认可、群众认可、管理相对人认可”的工作目标，根据市委、政府关于开展“四个年”活动的决策部署和市卫生局关于开展“卫生监督规范建设年”的活动要求，结合工作实际，现就我市推行说理式卫生行政执法监督文书制作提出如下意见。
一、总体要求
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕“提素质、树形象、促转变、保民生”的工作思路，以“保障公众健康权，促进社会经济协调发展”为中心任务，以“耐心说理、细心指导、尽心服务”为主题，通过说透法理、说明事理、说通情理，进一步改变行政执法工作理念，创新行政执法工作模式，健全行政执法工作机制，让卫生监督人员在执法办案与文书制作当中，普遍形成从“免说理”向“要说理”变化、从“要说理”向“会说理”转化、从“会说理”向“说清理”升华的良好执法局面，为推进依法行政、建设法治卫生监督奠定坚实的法制基础，力争在市内争一流,省内创特色,全国有影响。
二、基本原则
（一）法定职权原则。执法文书的说理，必须在卫生监督的职权范围内，围绕其具体的执法行为进行。
（二）依法说理原则。执法文书的说理，要尽可能引用法律、法规、规章的规定，对照个案的事实情节进行，切忌凭个人理解和推测。法律、法规无明文规定，但与本案事实、依据、情节等密切相关的因素，应遵循法律原理和法治精神适度说理辩法。
（三）突出重点原则。执法文书的说理，要结合个案的特点，具体问题具体分析，焦点问题重点分析，切忌面面俱到，长篇累牍。每种执法文书都有其法定内容，这是一般要求。说理式执法文书要针对违法行为的构成要件、法律法规的竞合适用、自由裁量有关情节、当事人的陈述申辩理由等进行说理，以达到以理服人的执法效果。
（四）紧扣事实原则。执法文书的说理要以事实为根据，层层递进，前后呼应，切忌说理与事实脱节，说理与事实矛盾。执法文书中“查明事实”部分是核心、是基础，认定的事实必须有证据支撑，认定的事实必须为说理做好铺垫。
三、具体要求
要按照突出重点稳步推进的原则，根据确定的说理式卫生行政执法监督文书，在格式上更加严谨规范、在内容上更加全面完整、在说理上更加严密透彻、在裁罚上更加公正和谐。
（一）制作说理式行政处罚决定书的基本要求
制作说理式处罚决定文书的总体要求是：结构合理、层次清晰、详略得当；叙事完整、说理充分、论证严密；语言流畅、用语规范、逻辑准确。具体应阐明下列事项：
一是讲清违法行为的事理。解决当事人行为“为什么违法”的问题。要以调查核实的证据为基础，紧扣违法行为的构成要件，让证据来“说话”。一要讲清当事人基本情况，说明被处罚主体资格合法；二要讲清违法行为事实，按照何时、何地、何行为、何后果等基本要素，对行为的具体表现，涉案标的物数量金额、违法所得等情况具体叙述，并对于有证据证明当事人主观意图、违法手段、违法后果的，适当作出客观评述；三要列清证明违法事实的证据，并指明其证明内容。证据列述应进行适当总结与归纳，按一定顺序排列，如可按时间先后顺序、证据主次顺序、证据证明力大小顺序排列等，以保证事实与证据之间的真实性、关联性。对计算机数据、视听资料等证据应说明收集证据的方式、形式等以体现该证据取得的合法性。
二是讲清定性用法的法理。解决当事人行为“违反什么法”的问题。首先，在认定事实的基础上，结合有关法律、法规或规章的具体规定，遵循法律适用原则，客观公正地分析当事人行为的性质，对违法行为进行准确定性；其次，要全面准确引述法律、法规的具体禁则内容，指明当事人的行为具体违反何法、何条的哪一项禁止性规定，具体构成什么违法行为；最后，要详实引述与禁则相对应的罚则条文内容，以备作出公正裁罚。案件定性适用要从违法行为构成要件入手阐明法理，特别是在法律、法规、规章之间产生竞合或者同一法律规范中出现法条竞合时，更应详加阐述相关法理。
三是讲清程序正当的公理。解决“用何方式步骤处罚”的问题。首先，要交待案源，表明案件查办合法启动；其次，要说明执法程序，将案件查办中实施的行政强制、处罚或听证告知、是否听取和采信陈述申辩意见、是否举行听证等涉及当事人权利的事项告诉当事人；再其次，要告知履行方式、期限及拒不履行的后果，敦促其主动履行处罚决定；最后，要告知救济权利、期限、行使方式和途径，以及救济权行使不影响行政处罚决定执行等事项，让其享有并可充分行使法定救济权。
四是讲清自由裁量的情理。解决“为何这样处罚”的问题。行政处罚自由裁量主要是对处罚种类或者罚款幅度的裁量。要遵循通用的比例制原则，避免同案不同罚、处罚显失公正等情形的产生；要将当事人主观意图、手段、情节、危害后果等相关因素对照从轻、减轻或者从重、加重处罚的法定（或酌定）情节，作出公正裁量。
五是讲求严谨规范的文理。说理式处罚文书是一种公文，应努力做到观点明确、证据充分，逻辑严密、结构严谨，用词准确、格式规范。在文书体例、标点符号标注、文字表述等方面必须符合现代汉语规范和公文格式化的要求，遣词造句要尽量使用书面语言，禁止使用生僻字，谨防用语“口语化”。
（二）制作说理式行政复议决定书的基本要求
行政复议决定书要在认定事实的基础上，针对被复议的具体行政行为是否合法适当，申请人的复议请求是否有理进行分析论证。说理式行政复议决定书除了应当符合说理式行政处罚决定书的基本要求外，还应注意把握以下四点要求：
一是立场要端正。行政复议机关作为执法监督机关，要体现出监督性，应当处于中立状态，做到不偏不倚，公正复议。
二是论据要充分。要围绕行政主体是否合法、作出具体行政行为的事实是否清楚、定性是否准确、是否符合法定程序，内容是否恰当等问题，结合个案有针对性地展开说理。不能只有论点，缺乏论据支撑。
三是内容要有针对性。凡是当事人有争议的法律问题，都应当分析论证，逐一明确表明态度，不能以偏概全。对申请人提出的不属于复议范围的请求，也应当予以说明。
四是注重法理分析。在准确引用法律、法规、规章等条款的同时，要运用法律专业逻辑，结合立法精神，对双方产生歧义的法律概念、术语、法律条文进行阐释，使当事人充分理解复议机关适用法律的公正性和合理性，从而增强行政复议机关复议决定的权威性和公信力。
四、工作要求
（一）强化领导，落实责任。推行说理式卫生行政执法监督文书制作是今年进一步规范执法办案行为的一项重大举措，各县（市、区）务必高度重视，主要领导要亲自抓、分管领导要具体抓。各有关单位要齐心协力，加强协调配合，形成齐抓共管的良好局面。各县（市、区）要将此项工作专门向当地党委、政府及法制办等单位作好汇报，加强信息沟通与协调，以争取他们的大力支持。案件主办人要负责调查终结报告、处罚决定文书的草拟工作，办案机构负责人要做好文书的核稿工作，对明显不符合说理式文书制作要求的要及时退回重新制作。
（二）加强学习，提高素质。各级卫生行政部门、卫生监督机构要大兴学习之风，大行练兵之举，注重加强个人自学、专家讲座、专门培训、案件评析、学习交流等多种途径与形式，不断提高卫生监督员的文字功底能力、逻辑思辩能力、法理分析能力、调查取证能力和文书制作能力。
（三）突出重点，稳步推进。各地要从实际出发，突出重点，稳步推进。要鼓励办案人员常写文书、写好文书，不求一蹴而就，但求每次有所进步、有所提高。要从本单位实际出发，积极采取措施，根据案件类型或办案人员素质情况有序推进，并不断总结提高。
（四）落实措施，提升效果。各县（市、区）要建立一定的保障激励机制体制，通过开展优秀说理式卫生行政执法监督文书制作评选等形式，激发办案人员制作说理式文书的积极性。要将制作说理式案件调查终结报告、处罚决定文书列入案件质量评审的重要指标，纳入年终绩效考核范畴。各单位要及时总结成功经验，及时向有关部门反馈信息，使全市推行说理式卫生行政执法监督文书工作不断向纵深发展。在推行中遇到的困难与问题，请及时与市卫生执法监督支队联系。
（信息公开形式：依申请公开）
主题词：卫生 说理式执法△ 文书制作 通知
抄 送：省卫生厅、市委办、市人大办、市政府办、市政协办，市委宣传部、市法制办。
德阳市卫生局 2012年4月9日印发
（共印10份）